Статья 22 УИК РФ. Прокурорский надзор за соблюдением законов администрацией учреждений и органов, исполняющих наказания
Прокурорский надзор за соблюдением законов администрацией учреждений и органов, исполняющих наказания, осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».
Комментарии к ст. 22 УИК РФ
Уголовно-исполнительное законодательство не регламентирует и не может регламентировать деятельность органов прокуратуры. Поэтому комментируемая статья является отсылочной, т.е. адресующей к конкретному, точно указанному нормативному правовому акту. В данном случае — к Федеральному закону от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 24.07.2007) .
СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; 1999. N 7. Ст. 878; N 47. Ст. 5620; 2000. N 2. Ст. 140; 2001. N 53 (ч. 1). Ст. 5018, 5030; 2002. N 26. Ст. 2523; N 30. Ст. 3029; N 40. Ст. 3853; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 29. Ст. 2906; N 45. Ст. 4586; 2007. N 10. Ст. 1151; N 24. Ст. 2830; N 31. Ст. 4011.
Прокурорский надзор в соответствии со ст. ст. 2 и 11 указанного Закона является важной гарантией обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства и осуществляется Генеральной прокуратурой РФ, прокуратурами субъектов РФ, приравненными к ним военными и другими специализированными прокуратурами, прокуратурами городов и районов, другими территориальными, военными и иными специализированными прокуратурами.
Глава 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» четко очерчивает предмет деятельности органов прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов администрацией учреждений и органов, исполняющих наказания, и мест предварительного заключения под стражу: 1) законность нахождения лиц в местах принудительного содержания и применения принудительных мер медицинского характера, назначенных судом; 2) соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей лиц, находящихся в местах принудительного содержания, и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания; 3) законность исполнения наказаний, не связанных с изоляцией от общества.
Для осуществления своих функций по надзору прокуроры обладают широкими полномочиями: с целью проведения проверок в любое время имеют право посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, и знакомиться с основаниями содержания лиц под стражей, осуждения либо применения принудительных мер медицинского характера; требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права указанных лиц; проверять соответствие законодательству приказов, распоряжений и постановлений администрации.
При обнаружении нарушений законности прокурор вправе требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуждать уголовные дела или производства об административных правонарушениях, отменять признанные им незаконными дисциплинарные взыскания, наложенные на осужденных, заключенных под стражу или помещенных в психиатрическую больницу специализированного типа с интенсивным наблюдением. До рассмотрения протеста прокурора действие опротестованного акта администрацией учреждения приостанавливается.
Прокурор или его заместитель своим постановлением обязан немедленно освободить каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого предварительному заключению или помещенного в психиатрическую больницу специализированного типа с интенсивным наблюдением.
Помимо полномочий, предоставляемых органам прокуратуры Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», уголовно-исполнительное законодательство наделяет их дополнительными правами, связанными с надзорной деятельностью. Так, Генеральный прокурор РФ согласовывает принятие таких значимых для исполнения наказаний нормативных правовых актов Минюста России, как Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений, Правила внутреннего распорядка воспитательных колоний, Правила внутреннего распорядка исправительных центров (до настоящего времени не приняты). Главный военный прокурор согласовывает принятие Минобороны России Правил отбывания уголовных наказаний осужденными военнослужащими.
Участие прокурора как контролирующего органа в процессе исполнения наказаний, регламентируемое уголовно-исполнительным законодательством, сводится к трем основным функциям: 1) предварительное санкционирование (согласование) действий администрации или иных государственных органов; 2) последующее уведомление о ранее произведенных администрацией действиях; 3) обязательное личное присутствие.
Санкция (согласие) прокурора необходима в следующих случаях: для водворения в штрафной изолятор на срок до 30 суток осужденного к ограничению свободы, злостно уклоняющегося от отбывания наказания (ст. 58 УИК РФ); для оставления либо перевода осужденного в следственный изолятор при его привлечении к участию в следственных действиях или судебном разбирательстве (ст. 77.1 УИК РФ); для введения в исправительных учреждениях или дисциплинарных воинских частях режима особых условий (ст. 85 УИК РФ, ст. 10 Положения о дисциплинарной воинской части); для задержания органами внутренних дел на срок не более 30 суток осужденного, которому был предоставлен выезд из исправительного учреждения, уклонившегося от возвращения в установленный срок (ст. 97 УИК РФ); для перевода осужденного, содержащегося в тюрьме, в одиночную камеру (ст. 131 УИК РФ); для оставления в воспитательных колониях осужденных, достигших возраста 18 лет (ст. 139 УИК); в целях использования учреждений, исполняющих наказания, для содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых (ст. 5.1 Закона об органах, исполняющих уголовные наказания); для установления режимных требований в пределах границ территорий, прилегающих к учреждениям уголовно-исполнительной системы (ст. 7 Закона об органах, исполняющих уголовные наказания).
Прокурор должен быть обязательно уведомлен: после обнаружения у осужденных военнослужащих, содержащихся в дисциплинарной воинской части, предметов и веществ, изъятых из оборота (ст. 159 УИК РФ); о ранении или смерти осужденных, заключенных и иных лиц вследствие применения администрацией учреждений и органов уголовно-исполнительной системы физической силы, специальных средств или оружия (ст. 28 Закона об органах, исполняющих уголовные наказания); о применении администрацией водометов, бронемашин или огнестрельного оружия (ст. ст. 30, 31 Закона об органах, исполняющих уголовные наказания).
Обязательное личное присутствие прокурора необходимо при: составлении акта об отказе осужденного к смертной казни от обращения с ходатайством о помиловании и удостоверении такого акта (ст. 184 УИК РФ); исполнении смертной казни (ст. 186 УИК РФ).
Надзор и его исполнение
Согласно ст. 26 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ» (далее – Закон № 248-ФЗ), контрольные (надзорные) органы – это наделенные полномочиями по осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля соответственно:
- федеральные органы исполнительной власти;
- органы исполнительной власти регионов;
- органы местного самоуправления;
- государственные корпорации, публично-правовые компании – в случаях, предусмотренных федеральными законами (например – Росатом, саморегулируемые организации (СРО)).
При этом отдельные виды контроля (надзора) или отдельные полномочия по их осуществлению могут быть возложены на государственные или муниципальные учреждения (ГУПы и МУПы) – в случаях, установленных федеральными законами о видах контроля, законами субъектов РФ.
Порядок определения органов контроля (надзора) и их полномочий
ВОПРОСЫ
КАКОЙ ОРГАН РЕШАЕТ
ДОКУМЕНТ-ОСНОВАНИЕ
Установление их организационной структуры, полномочий, функций, порядка деятельности
Установление их организационной структуры, полномочий, функций, порядка их деятельности
Установление их организационной структуры, полномочий, функций, порядка деятельности
Если осуществление отдельного вида федерального госконтроля (надзора) возложено на публично-правовую компанию, федеральный закон о виде контроля устанавливает, что такая компания или федеральный орган исполнительной власти принимает нормативные правовые акты как контрольный (надзорный) орган.
Федеральные законы о видах контроля, законы регионов, предусматривающие возложение контрольно-надзорных полномочий на ГУП или МУП, определяют органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, которые могут принимать нормативные правовые акты как контрольные (надзорные) органы.
Кто проводит проверки
На основании ст. 27 Закона № 248-ФЗ от имени контрольного (надзорного) органа госконтроль (надзор), муниципальный контроль вправе осуществлять следующие должностные лица:
- Руководитель (зам. руководителя) такого органа.
- Инспектор – это должностное лицо контрольного (надзорного) органа, в должностные обязанности которого в соответствии с положением о виде контроля, должностным регламентом или должностной инструкцией входит осуществление полномочий по виду контроля (надзора), в том числе проведение профилактических и контрольных (надзорных).
Кстати, с 1 июля 2021 года слово «инспектор» в наименовании должности лица обязательно.
Инспекторов, которые вправе проводить конкретные профилактические или контрольные (надзорные) мероприятия, определяет решение контрольного (надзорного) органа о проведении соответствующего мероприятия.
По общему правилу инспекторы государственных и муниципальных учреждений, полномочные осуществлять вид контроля, не вправе:
- составлять акты контрольных (надзорных) мероприятий;
- выдавать предписания.
Но иное может быть установлено федеральным законом о виде контроля, законом региона.
Президент РФ по представлению Правительства России, высший исполнительный орган госвласти региона, представительный орган муниципального образования вправе устанавливать особый порядок оплаты труда должностных лиц контрольного (надзорного) органа – в зависимости от показателей служебной деятельности, определяемых служебным контрактом (трудовым договором).
На должностных лиц госкорпораций, публично-правовых компаний, ГУПов и МУПов, которые наделены всеми или отдельными полномочиями по организации и осуществлению вида контроля, в полном объеме распространяются права, обязанности и ответственность, установленные Законом № 248-ФЗ в отношении должностных лиц контрольных (надзорных) органов.
Чем занимаются органы контроля (надзора)
Их деятельность направлена на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований посредством:
- профилактики их нарушений;
- оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований;
- выявления их нарушений;
- принятия мер пресечения выявленных нарушений обязательных требований;
- устранения их последствий;
- восстановления правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений.
Контрольные (надзорные) органы вправе заключать соглашения между собой, а также с иными органами госвласти и органами местного самоуправления. В том числе для совместного проведения профилактических и контрольных (надзорных) мероприятий.
Сведения о видах контроля и осуществляющих их контрольных (надзорных) органах, их территориальных органах и подразделениях обязательно должны быть в Едином реестре видов контроля.
В свою очередь, в Едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий отражают все проводимые мероприятия и принятые меры, решения и действия инспекторов.
Все документы, оформляемые контрольным (надзорным) органом, составляют в электронной форме с усиленной квалифицированной электронной подписью.
ОСНОВНЫЕ СТАДИИ ОБЩЕГО НАДЗОРА
Выявление нарушений законов и обстоятельств, им способствующих
Общенадзорная деятельность может привести к положительным результатам только тогда, когда прокуроры четко усвоят все составляющие ее необходимые элементы. Чтобы ни предпринимал прокурор (конечно, в пределах своей компетенции), он должен исходить из того, что существует определенный комплекс обязательных действий. Общенадзорная деятельность прокуроров состоит из последовательно сменяющих друг друга следующих четырех стадий:
выявления нарушений законов и обстоятельств, им способствующих;
анализа полученных сведений;
реагирования на выявленные нарушения законов и обстоятельства, им способствующие;
проверки результативности актов прокурорского реагирования.
Правда, такое рассмотрение содержания общенадзорной деятельности несколько схематично и, следовательно, упрощено. Например, третья стадия — реагирование на выявленные нарушения законов и обстоятельства, им способствующие, может наступить, и нередко наступает, сразу же по выявлению нарушений законов. Но, тем не менее, предлагаемая схема детально и полно раскрывает содержание общего надзора, позволяет выработать своего рода его модель, которая может быть использована при осуществлении надзора за исполнением самых разнообразных законов. [15. С.46-47]
Первая стадия общенадзорной деятельности — выявление нарушений законов и обстоятельств, им способствующих. Она является самой сложной и на практике не всегда протекает гладко. Как показали исследования, еще имеют место случаи, когда прокуроры, проводя общенадзорные проверки, несмотря на указания Генерального прокурора Республики Беларусь, выявив нарушения законов, не устанавливают всех их нарушителей, а также обстоятельств, им способствующих.
Избежать этот серьезный недостаток в работе, можно только используя детализированные методические рекомендации, применение которых позволило бы с минимальной затратой времени, но с наибольшей отдачей осуществить совокупность действий, обеспечивающих выявление нарушений законов.
Чтобы полно и глубоко выявлять нарушения законов и обстоятельства, им способствующие, прежде всего, следует определить круг вопросов, в которых прокурору необходимо четко ориентироваться. Так, он должен:
· Знать поставленные Генеральным прокурором Республики Беларусь актуальные задачи по надзору за исполнением законов. Органам прокуратуры предъявляются конкретные требования, вытекающие из общих задач, формулируемых Законами, в указах Президента Республики Беларусь и постановлениях Правительства.
Знание этих конкретных задач — непременное условие успешного осуществления прокурорского надзора. Оно позволяет так организовать работу, чтобы, не снижая общего уровня деятельности, особое внимание уделять надзору за исполнением определенных групп правовых норм. К ним в настоящее время относятся правовые нормы, регулирующие борьбу с бесхозяйственностью, хищениями государственного имущества, нарушениями трудовой и государственной дисциплины (выпуск недоброкачественной продукции, обман государства, приписки и иные искажения государственной отчетности, невыполнение планов поставок продукции и др.), нарушениями законов об охране труда и правил по технике безопасности, нарушениями прав и законных интересов граждан и организаций, правил советской торговли, законов об охране природы.
· Знать приказы и указания Генерального прокурора Республики Беларусь, в которых определены основные пути, методы и способы, обеспечивающие более глубокое выявление нарушений законов и обстоятельств, им способствующих. В них содержатся конкретные предписания о том, что и как надо делать прокурорам, чтобы обеспечить решение данного вопроса, обобщается положительная практика мест и встречающиеся в ней недостатки.
· Знать объекты (предприятия, учреждения, организации), поднадзорные прокурору. Сказанное особенно важно, когда число таких объектов достигает многих десятков и даже сотен. В этих целях полезно составлять «Книгу объектов». В ней в систематизированном виде должны быть сгруппированы все учреждения, предприятия и организации, находящиеся на территории района. Каждому объекту присвоен индекс, позволяющий быстро и точно определить его место в системе.
· Ориентироваться в урегулированных правом однородных общественных отношениях (правовых сферах). Регулируемые правом общественные отношения, на которые распространяется прокурорский надзор, разнообразны. Они могут быть систематизированы применительно к современным задачам общего надзора путем объединения их в родственные группы. Последние и образуют определенные области общественных отношений (правовые сферы) — трудовые отношения, отношения, направленные на обеспечение сохранности социалистической собственности, и др.
· Ориентироваться в правовых актах, надзор за исполнением которых осуществляется прокурорами. Таких правовых актов огромное количество. Поэтому очень важна их продуманная систематизация. Обычно в основу систематизации кладется наименование акта. Поскольку наименование не всегда полностью отражает содержание акта, систематизация на такой основе вызывает определенные трудности. Если в основу ее положить правовые нормы, составляющие содержание правовых актов, то классификация будет гораздо более четкой и удобной, поиск требуемых норм займет немного времени.
· Ориентироваться в типичных обстоятельствах, которые могут способствовать нарушениям законов. Как бы указанные обстоятельства ни были разнообразны, они вполне обозримы и поддаются систематизации. Знание этих обстоятельств, а также признаков, по которым можно установить их наличие, поможет прокурорам полнее и быстрее выявлять их во всей совокупности.
· Знать источники, из которых могут поступать сведения о нарушениях законов и об обстоятельствах, им способствующих. В настоящее время круг источников информации такого рода не определен. В результате каждый прокурор использует лишь часть источников, причем из них черпается далеко не вся информация, которой они располагают.
Здесь все не так просто, как может показаться с первого взгляда. Достаточно сказать, что только одних органов внешнего контроля насчитывается около 130 видов.
· Ориентироваться в видах документации и материалов, отражающих исполнение тех или иных правовых предписаний и содержащих сведения, необходимые прокурорам.
· Знать круг основных вопросов, на которые необходимо дать ответы при проведении проверок исполнения законов. Это позволит не только полнее и глубже выявлять нарушения законов и обстоятельства, им способствующие, но и более полно сопоставлять результаты проверок, проводившихся на разных объектах или на одних и тех же объектах, но в разное время. К таким вопросам относятся следующие:
— на каком объекте было выявлено нарушение; в какую систему входит объект;
— в чем заключается нарушение закона;
— какая правовая норма нарушена и в каком правовом акте она содержится;
— когда нарушение закона было совершено; если оно было длящееся, то когда оно возникло и какова его продолжительность;
— когда было выявлено нарушение;
— кем было выявлено нарушение;
— причинен ли нарушением закона материальный ущерб и, если причинен, то каковы его размеры, имеются ли иные вредные последствия;
— кто является нарушителем, его должностное положение;
— должностное положение лица, попустительствовавшего нарушителю закона;
— какие обстоятельства способствовали нарушению закона;
— почему выявленное прокурором нарушение закона не было ранее выявлено органами внутриведомственного контроля;
— почему выявленное прокурором нарушение закона не было ранее выявлено органами вневедомственного контроля;
— выявлялись ли прокурором раньше на данном объекте аналогичные нарушения законов; если раньше прокурором выявлялись аналогичные нарушения закона, то почему меры, предпринимавшиеся прокурором для их устранения, оказались неэффективными;
— пресечено ли выявленное прокурором нарушение закона.
В целях обеспечения наибольшей сопоставимости сведений, характеризующих состояние законности, необходима также унификация периодов, охватываемых проверками. Такими периодами могут быть: кварталы, полугодия календарного года, календарный год.
Таковы необходимые предпосылки успешной деятельности по выявлению нарушений законов. Реализация предпосылок позволит обеспечить полное и глубокое выявление нарушений законов и обстоятельств, им способствующих. В частности, она обеспечивает:
— точное соблюдение требований Генерального прокурора Республики Беларусь по вопросам выявления нарушений законов и обстоятельств, им способствующих;
— охват надзорными мероприятиями тех объектов, которые наиболее в них нуждаются;
— охват надзорными мероприятиями правовых сфер, требующих особого внимания со стороны прокуроров;
— полный охват при проведении надзорных мероприятий правовых норм, исполнение которых подлежит проверке;
— полное использование источников и носителей информации о нарушениях законов и обстоятельствах, им способствующих;
— полное выявление обстоятельств, способствовавших нарушениям законов;
— выявление всех конкретных нарушителей законов и лиц, им попустительствующих;
— правильную оценку собранной информации о нарушениях законов и обстоятельствах, им способствующих;
— принятие действенных мер по пресечению выявленных нарушений, наказанию виновных и предупреждению правонарушений.[15. С.47-50]
Пределы осуществления прокурорского надзора за исполнением законов и его ограничители
Алимханов, А. А. Пределы осуществления прокурорского надзора за исполнением законов и его ограничители / А. А. Алимханов. — Текст : непосредственный // Молодой ученый. — 2020. — № 24 (314). — С. 250-252. — URL: https://moluch.ru/archive/314/71463/ (дата обращения: 20.12.2021).
Определены пределы осуществления прокурорских полномочий, представлен перечень пределов надзорной деятельности в сфере исполнения законодательства.
Ключевые слова: прокурорский надзор, прокурор, пределы прокурорского надзора, прокурорские полномочия
Реализация прокурорского надзора за исполнением законодательства предполагает правильное установление прокурорскими работниками пределов осуществления своих полномочий в целях исключения фактов неэффективного использования мер прокурорского воздействия на совершенные правонарушения, а также для предотвращения вмешательства в направления, которые не являются объектом надзорной деятельности и дублирования других контрольных ведомств. В этой связи, следует отметить, что осуществление прокурорами надзорных мероприятий должно быть строго ограничено пределами их полномочий. Необходимо обратить внимание, что проблематика пределов надзорной деятельности в области исполнения законодательства является наименее исследованной темой в сфере прокурорского надзора и носит сложный и многоаспектный характер. Указанное обстоятельство зачастую способствует безосновательному сокращению и увеличению надзорных средств.
Действующими нормами Закона о прокуратуре установлен следующий перечень пределов прокурорского надзора за исполнением законодательства [1]:
− при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (ч. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре); основанием проведения проверочных мероприятий в части исполнения законодательства является поступившая в органы прокуратуры информация о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором (ч. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре);
− органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (ч. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре). Вместе с тем в данном законе не дано определение термина «оперативно-хозяйственная деятельность организаций». Исходя из результатов научных исследований в рассматриваемой сфере, следует сделать вывод о том, что под указанной категорией понимается область общественных отношений, в которой принятие решений осуществляется субъектами экономической деятельности самостоятельно [5, с. 99].
По нашему мнению, вышеуказанные законодательные нормы оказывают значительное влияние на формулирование пределов надзорной деятельности в сфере исполнения законодательства. В связи с изложенным, необходимо отметить, что правомочность прокурора при реализации надзорных мер за исполнением законодательства допускает вмешательство во все сферы общественной деятельности по соблюдению правовых норм, в том числе проведение проверок исполнения всех законов и иных нормативных документов. Однако, реализация данных полномочий основана на наличии фактических обстоятельств в виде информации о совершении правонарушения, которые предполагают проведение соответствующих проверок, осуществление иных надзорных мероприятий, направленных на выяснение и устранение причин противоправных действий.
В соответствии с ч. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре пределы рассматриваемой надзорной деятельности определяются конкретным перечнем ведомств и учреждений, их должностных лиц, в состав которого не входят граждане. Исполнение правовых норм указанными субъектами обеспечивается разветвленной системой органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, органами контроля (надзора) и их должностными лицами.
Пределы надзорной деятельности в сфере исполнения законодательства ограничены положениями, закрепленными в Законе о прокуратуре. Данные положения исключают при реализации прокуратурой надзора за исполнением законов дублирование функций иных государственных органов и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также устанавливают запрет на вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Прокурорские полномочия не предусматривают реализацию мероприятий, предполагающих прямое устранение правонарушений. В компетенцию надзорного ведомства входит установление правонарушения, причин и способствующих ему условий, а также принуждение субъекта совершившего правонарушение к его устранению. Надзорное ведомство не наделено полномочиями в сфере контроля за соблюдением правовых норм палатами Федерального Собрания Российской Федерации, судебными органами, Правительством Российской Федерации и Президентом Российской Федерации. Граждане Российской Федерации и другие физические лица также не включены в перечень объектов прокурорского надзора за исполнением законодательства [3, с. 185].
Пределы надзорной деятельности в рассматриваемой области ограничены конкретным перечнем ведомств и должностных лиц, который предусмотрен в ч. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. Соблюдение правовых норм субъектами гражданского общества обеспечивается разветвленной системой органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, органами контроля и их должностными лицами. В систему субъектов надзора не входят Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Федеральное собрание Российской Федерации, органами судебной власти.
В соответствии с пунктом 2 ст. 21 Закона о прокуратуре определены пределы предмета надзорной деятельности исходя из форм ее организации. Заключается это в том, что органы прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законодательства не подменяют иные государственные органы, а проверки соблюдения правовых норм проводят на основании поступающей в органы прокуратуры информации.
Указанные требования не распространяются на физические лица, являющиеся индивидуальными предпринимателями, в связи с тем, что поднадзорность данных лиц устанавливается в рамках осуществляемой ими деятельности с целью реализации надзорных мер в сфере исполнения законодательства.
Основным императивом осуществления надзорной деятельности выступает безусловное исключение подмены функций других контрольных ведомств. Сущность надзорной деятельности в рассматриваемой области не допускает применение сплошного контроля, проведение иных ревизионных мероприятий. Данное условие предопределяет нацеленность работы прокуроров на изучение фактических обстоятельств совершения противоправных действий и получение необходимой информации об их причинах. Вместе с тем работа сотрудников надзорного ведомства предполагает исследование определенных общественных процессов, наличие предметности, соблюдение требований предусмотренных действующим законодательством.
На современном этапе развития рыночной экономики дублирование отдельными прокурорскими работниками полномочий других государственных учреждений, неверный подход к выбору поднадзорных объектов, незаконное препятствование осуществлению хозяйствующими субъектами коммерческой деятельности приводит, наряду со снижением эффективности деятельности, к подрыву доверия к надзорному ведомству.
По мнению Е. Р. Ергашева, сфера административно-хозяйственных функций организаций может выступать предметом надзорной деятельности строго в рамках исполнения действующих законодательных норм. Нарушение законности является единственным условием возникновения правоотношений надзорного ведомства с поднадзорными объектами [4, с. 120–123].
Кроме того, как отмечают В. Г. Бессарабов и К. А. Кашаев, вопреки требованиям, закрепленным нормативными документами Генеральной прокуратуры Российской Федерации о недопустимости подмены функций иных органов контроля, а также вторжения хозяйственную деятельность, на практике присутствуют факты вневедомственного контроля в работе органов прокуратуры [2, с. 215].
На наш взгляд, надзорная деятельность в рассматриваемой области должна подчиняться некоторой процедуре, иметь основания для возникновения. В связи с тем, что все участники общественных отношений не находятся с прокурором в отношениях подчиненности, прокурор не вправе ставить под сомнение их добросовестность при соблюдении законодательных и иных правовых норм. Соблюдение законодательства — естественно законная деятельность, в которую не должен вмешиваться прокурорский надзор. Таким образом, представляется целесообразной разработка и принятие правовых документов, устанавливающих обособление надзорной деятельности от контроля за соблюдением законодательных норм.
При этом следует обратить внимание, что заключение прокуратуры о работе органов государственного управления должно основываться на соответствии деятельности данных органов нормам законодательства, а совершение противоправных действий предполагать реализацию конкретных надзорных мер для их устранения. Вмешательство в деятельность, не регламентированную правовыми нормами и не приводящую к нарушению правопорядка, не входит в компетенцию прокурорских работников.
Таким образом, следует сделать вывод, что пределами надзорной деятельности за исполнением законодательства выступают ограничения, предусмотренные Законом о прокуратуре, согласно которому при осуществлении надзора в рассматриваемой сфере органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.
Осуществление прокурорами надзорных мероприятий предполагает их строгое ограничение пределами полномочий.
Правомочность прокурора при реализации надзорных мер за исполнением законодательства допускает вмешательство во все сферы общественной деятельности по соблюдению правовых норм, в том числе проведение проверок исполнения всех законов и иных нормативных документов. Вместе с тем реализация данных полномочий должна быть основана на наличии фактических обстоятельств в виде информации о совершении правонарушения.
Кто контролирует охрану труда в организациях?
Из этой статьи вы узнаете, какие существуют виды надзора и контроля за безопасностью труда, какие органы надзора и контроля за охраной труда в России их реализуют на практике, ознакомитесь с кратким перечнем их основных полномочий, узнаете, как проходит проверка по ОТ.
Организация безопасной работы, надзор и контроль в области охраны труда во всех подразделениях предприятия возложены на соответствующую службу. Для этого специалисты по безопасности труда:
1. Регулярно проводят проверки:
• состояния оборудования, территории, сооружений;
• правильности ведения документации по ОТ;
• наличия СИЗ и адекватного их использования работниками;
• качества обучения по ОТ, применения работниками безопасных приемов труда;
2. Анализируют существующие и возможные опасности, ведут учет НС и ПЗ, участвуют в аттестации и сертификации рабочих мест, оборудования, производственных процессов.
3. Составляют списки должностей, видов работ по подразделениям, на которые требуются инструкции по ОТ.
4. Разрабатывают мероприятия по предотвращению опасных ситуаций, снижению влияния на трудящихся производственных опасностей и вредностей.
5. Оказывают методическую помощь по ОТ подразделениям: снабжают их инструкциями, правилами, нормативами, журналами, помогают составлять списки на медосмотры, СИЗ, предоставляют льготы и др.
6. Организовывают обучение рабочих и ИТР, участвуют в комиссиях по проверке знаний.
7. Участвуют в подготовке документации: коллективного договора, приказов, распоряжений, согласовывают и визируют проекты, порядки и др.
8. Участвуют в работе комиссий по приемке оборудования из ремонта, введению в эксплуатацию законченных объектов строительства, приемке заказанных у поставщиков спецодежды и СИЗ, др.
9. Проводят вводные инструктажи.
10. Составляют и вовремя сдают отчетность по ОТ.
11. Курируют использование средств фонда ОТ организации.
12. Хранят документацию по ОТ.
Чтобы специалисты по безопасности могли проводить надзор и контроль за охраной труда во вверенных им подразделениях беспрепятственно, служба охраны труда подчиняется руководителю предприятия или его заместителю с соответствующими должностными обязанностями. Поэтому проверять, как эта служба справляется со своими обязанностями, приходится другим организациям.
Виды надзора и контроля за безопасностью труда
В зависимости от принадлежности проверяющих организаций, в России существуют такие виды надзора и контроля за безопасностью труда:
Государственный. Государственный надзор за охраной труда ведут профильные инспекции и наделенные соответствующими полномочиями госорганы. Он осуществляется на федеральном и местных уровнях;
Ведомственный. Такой надзор и контроль в области охраны труда выполняют вышестоящие организации. Это могут быть ведомства, министерства, организации, которым подчиняется данная структура в системе предприятий (в холдинге, объединении, союзе и т. д.). Контрольные функции собственной службы ОТ организации также относятся к этой разновидности надзора;
Общественный. Благодаря демократическому развитию нашего общества, сегодня проверить, как работает этот вид надзора и контроля за безопасностью труда, может каждый желающий. Его ведут профсоюзные органы, разные фонды, общественные движения, партии, СМИ, отдельные граждане и уполномоченные трудовых коллективов по вопросам ОТ. Общественный надзор и контроль за охраной труда предполагает максимальную открытость: его результаты часто получают широкую огласку, публикуются в СМИ и социальных сетях.
Высший надзор и контроль за охраной труда во всех организациях и предприятиях страны – прерогатива Генерального прокурора РФ. Его функции на местах исполняют нижестоящие прокуроры.
Государственный надзор и контроль за охраной труда
Особенности государственного надзора и контроля за охраной труда описаны в соответствии с Главой 10 Трудового Кодекса РФ. Этот контроль реализуют федеральные и местные органы власти, каждому из которых выделена своя сфера деятельности.
• Ростехнадзор. С 2004 г. в эту службу объединены Госгортехнадзор, Госэнергонадзор и Госатомнадзор. Это – служба федерального значения, подразделения которой работают во всех субъектах РФ.
• Госгортехнадзор. Объекты контроля – промышленные и горные предприятия, оборудование, работы и промышленные производства повышенной опасности. В дополнение к контролирующим функциям эта организация занимается лицензированием.
• Госатомнадзор. Объекты госрегулирования и контроля – организации, связанные с производством, хранением и применением:
— радиоактивных веществ;
— атомной энергии;
— ядерных материалов.
Полномочия Госатомнадзора распространяются на военные и гражданские организации. Эта служба занимается также лицензированием деятельности, связанной с ее компетенцией.
• Госэнергонадзор. Объекты контроля – теплоиспользующие и электроустановки, поэтому для проведения мероприятий по государственному надзору за охраной труда проверяющие из этой службы могут попасть практически на любое предприятие страны.
• Рострудинспекция. Входит в Министерство труда и соцразвития. Объекты контроля: соблюдение всех правил, норм, порядков, нормативов, которые регулируют безопасность условий труда, возмещение ущерба здоровью, полноту применения соцстрахования, правильность составления коллективных договоров и др.
• Госсанэпиднадзор. Следит за тем, чтобы предприятия всех форм собственности соблюдали:
— гигиенические нормы;
— санитарно-гигиенические и противоэпидемиологические правила.
• Государственная противопожарная служба. С 2002 г. относится к МЧС, однако продолжает выполнять функции органа надзора и контроля за охраной труда в России в части пожарной безопасности. Эта организация – основной вид пожарной охраны в стране.
• Госэкспертиза условий труда (УТ). Объекты контроля – УТ, ОТ в организациях всех форм собственности, качество аттестации и сертификации рабочих мест, распределение предприятий по степеням профриска. На госуровне этими вопросами занимается Минтруд, на региональных – исполнительные субъектовые власти.
• Госстандарт. Контролируют внедрение ССБТ и соблюдение организациями требований всех касающихся их деятельности стандартов. Работы ведутся в таких подразделениях:
— лаборатории госнадзора;
— центры стандартизации и метрологии.
• Госавтоинспекция. Оценивает пригодность к эксплуатации на дорогах автомобилей, принадлежащих юридическим и частным лицам, в том числе отремонтированных или новых.
Государственный надзор и контроль за охраной труда может быть внутриведомственным и межведомственным. Внутриведомственными полномочиями наделены все надзорные органы. Они могут проверять состояние охраны труда в организациях и ведомствах, которые находятся в их подчинении. Полномочия ряда органов надзора и контроля за охраной труда в России существенно шире – в пределах своих компетенций они могут проверять любые предприятия страны (например, специалисты Госэнергонадзора проверяют электрохозяйства заводов, магазинов, школ, салонов красоты).
Органы государственного надзора и контроля за охраной труда могут выполнять проверки самостоятельно либо совместно с общественными организациями: профсоюзными объединениями, фондами, представителями СМИ и др.
Проверки органов государственного надзора за охраной труда
Проверки органов надзора и контроля за охраной труда в России могут быть плановыми или внеплановыми. Основные причины внеплановых проверок:
• жалобы, заявления, обращения работников, представителей общественных организаций, фондов, других лиц о нарушениях работодателем требований ОТ;
• окончание срока для устранения нарушений, выявленных предыдущей проверкой;
• требование провести проверку, поступившее от вышестоящей организации, прокурора, Правительства РФ;
• запрос трудящегося о проведении мониторинга условий его труда;
• несчастный случай, авария, другое внезапное событие, которое показывает, что в организации есть проблемы с безопасностью труда.
Когда в организации с безопасностью труда все хорошо, государственный надзор за охраной труда в ней ведется в плановом порядке. Каждый из органов надзора и контроля за охраной труда составляет график проверок, с которым знакомит представителей предприятия. Законодательством установлена периодичность мероприятий контролирующего характера. Например, инспекторы Минтруда посещают организации в плановом порядке 1 раз в 3 года.
Как проходит проверка органов надзора и контроля в области охраны труда?
Как правило, представители органов надзора и контроля в области охраны труда уведомляют предприятия о своем намерении их посетить. Однако, по ст. 360 ТК РФ, делать это они не обязаны, если такое извещение может повлиять на результат проверки. Приходя на проверку, инспектор должен иметь удостоверение, которое подтверждает его полномочия. Если на предприятии введен пропускной режим, пропуск для проверяющих стоит подготовить заранее. Во время работы инспекторы обязаны соблюдать конфиденциальность, обеспечивать сохранность переданных в их распоряжении материалов и документов.
Обычную проверку условно можно разделить на 2 части – работа с документацией и осмотр подразделения: проверка оборудования, технологии ведения работ, укомплектованности СИЗ. Инспектор может затребовать любые документы, входящие в сферу его компетенции, общаться с персоналом – проверять знание инструкций, безопасных методов работы и др. По результатам проверки составляется акт, в него вносятся обязательные для выполнения мероприятия, о выполнении которых необходимо отчитаться в установленный срок. Акт проверки составляется в 2 экземплярах, каждый из которых подписывается 2 сторонами. Один экземпляр акта остается в организации, второй забирает инспектор.
Хотя проверка контролирующих органов – достаточно волнующее мероприятие для «принимающей стороны», следует помнить, что основная задача инспектора такая же, как у инженера по охране труда, – добиться, чтобы в организации полностью соблюдались все требования законодательства по ОТ. В ходе проверки инспектор обратит внимание на недочеты, которые могут иметь место, и даст рекомендации по их устранению. Конструктивное сотрудничество с ним пойдет только на пользу организации. Однако если требует ситуация, к защите интересов предприятия необходимо привлекать юристов, работников службы кадров, технологов и других специалистов.
Из этой статьи вы узнали, как организован контроль за охраной труда в России, какие органы его выполняют, какими полномочиями они наделены, как проходят проверки инспекторов и какие задачи перед ними стоят.
